القرار الإداري السلبي بين غياب النص والعمل القضائي

من إنجاز: الصديق بوشهاب،

المستشار بالمحكمة الإدارية بمراكش.

توطئة:

إن الإدارة، وهي تقوم بتدبير مرافقها العمومية على نحو يكفل توفير الخدمات وإشباع حاجات الأفراد، تقوم بسلسلة من الأعمال والتصرفات المادية والقانونية.

وإذا كانت دعوى الطعن بالإلغاء تمارس ضد القرار الإداري التام الأركان فإن هناك طائفة من القرارات ما يقتصر أثرها على الإدارة ذاتها ولا تقصد من ورائه ترتيب آثار قانونية معينة في مواجهة الأفراد.

إنه من المستقر عليه فقها وقضاء أن القرار الإداري هو إفصاح عن إرادة منفردة لسلطة إدارية وطنية بوصفها سلطة عامة بقصد إحداث أثر قانوني معين، وعلى هذا الأساس فالقرار الإداري يعد أكثر الوسائل القانونية التي تستعين بها الإدارة لتحقيق أغراضها لاتصاله المباشر بالأفراد وتعلقه بأموالهم ومصالحهم بل وبحرياتهم في بعض الأحيان ، فضلا عن كونه يعد الآلية الوحيدة لمباشرة الإدارة لبعض نشاطاتها ، وهو الأمر الذي جعل موضوع القرار الإداري من أهم موضوعات القانون الإداري على الإطلاق ، بل إن الرقابة على القرارات الإدارية إنما تعد المحور الأساسي لاختصاص المحاكم الإدارية[1].

وإذا كانت مختلف القرارات الإدارية التي تصدرها الإدارة (المكتوبة أو الصريحة والضمنية والشفوية) لا تثير أي إشكال كبير بمناسبة الطعون الموجه ضدها فإن القرار الإداري السلبي قد طرح ولا يزال يطرح العديد من الإشكالات الفقهية والقضائية.

ودراستنا للقرار الإداري السلبي نابعة من هذا التضارب في الرؤى – لاسيما في الاجتهاد القضائي الإداري المغربي- وما نتج عنها من تطبيقات قضائية غير منسجمة مع خاصيات هذا النوع من القرارات ،وغير مستقرة أحيانا ،وهو ما يشكل تهديدا للأمن القضائي، وعلى هذا الأساس كان لزاما علينا أولا تحديد مفهوم القرار الإداري السلبي وتمييزه عن القرار الإداري الضمني وأساسه القانوني (القرار السلبي) وخصائصه وآثاره ( المبحث الأول) وثانيا التطرق للرقابة القضائية للقرار الإداري السلبي (المبحث الثاني) كما سنخصص مبحثا ثالثا لإشكالية وقف تنفيذ القرار الإداري السلبي.

 المبحث الأول: مفهوم القرار الإداري السلبي وأساسه القانوني وخصائصه وآثاره وتمييزه عن القرار الإداري الضمني.

المطلب الأول: تعريف القرار الإداري السلبي.

لقد اختلفت التعاريف الفقهية في تحديد مدلول القرار الإداري السلبي غير أنها اجتمعت في كون هذا الأخير هو” تعبير عن رفض الإدارة أو امتناعها عن اتخاذ تصرف كان من الواجب عليها اتخاذه وفقا للقوانين واللوائح أو سكوتها عن الرد على التظلم المقدم إليها وذلك خلال مدة معينة يحددها القانون”[2].

وعرفه القضاء الإداري المصري بكون ” القرار الإداري السلبي يتحقق عندما ترفض الجهة الإدارية أو تمتنع عن اتخاذ إجراءات كان من الواجب عليها اتخاذه بحكم القانون” [3]

كما عرفه مجلس الدولة الفرنسي “بأن القرار السلبي يتحقق عند سكوت الإدارة عن اتخاذ القرار الواجب عليها اتخاذه ، وهو ما يؤدي إلى ولادة قرار إداري بالرفض ، وهذا القرار يجوز الطعن عليه أمام القضاء الإداري [4] .

كما عرفه القضاء الأردني بأن” القرار السلبي هو القرار الذي يتعين أن يكون ثمة التزام على الجهة الإدارية باتخاذه، فترفض وتمتنع عن اتخاذه بحكم القانون، فهو ذلك القرار المستمر بالامتناع عن إصدار قرار سليم لتنفيذ حكم الإلغاء …،وهو أيضا امتناع المستدعى ضدها (الإدارة) عن إصدار قرار في الطلب المقدم إليها ، بحيث يعتبر في حكم القرار الإداري القابل للطعن بالإلغاء لدى المحكمة الإدارية رفض الجهة المختصة اتخاذ القرار أو امتناعها عن ذلك …”.[5]

وأمام عدم إيجاد تعريف شاف للقرار السلبي من طرف الفقه الإداري المغربي فقد تكفل بهذه المهمة القضاء الإداري المغربي وعرفه قرار محكمة الاستئناف الإدارية بالرباط[6] بكونه ” …هو القرار الذي لا يتضمن القيام بأي إجراء تنفيذي هو ينفذ بنفسه وينتج آثاره عند إصداره في الحال ، وهو بذلك لا يتقيد بأجل الستين يوما للطعن بالإلغاء على اعتبار أنه قرار مستمر في آثاره ، وأن باب الطعن فيه يظل مفتوحا طالما تستمر حالة الامتناع من جانب الإدارة المصدرة له سواء كان قرارا صريحا أو ضمنيا بالرفض …”[7].

وعلى نفس النوال اعتبر حكم المحكمة الإدارية بأكادير[8] بأن القرار الإداري السلبي هو ” القرار الذي لا يصدر بالإفصاح الصريح عن إرادة الإدارة بإنشاء مركز قانوني أو تعديله أو إنهائه بل تتخذ الإدارة موقفا سلبيا من التصرف في أمر كان من الواجب عليها أن تتخذ قرارا فيه طبقا للقانون ، فسكوت الإدارة عن الإفصاح عن إرادتها بشكل صريح يعد بمثابة قرار سلبي بالامتناع ، ليس له وجود مادي إذ أنه لا يتجسد في هيئة خارجية مما يتعارض ما أثير بالمأخذ…”

نخلص على ضوء ما ذكر أن القرار الإداري السلبي، سواء كان فرديا أو تنظيميا، يتحقق عندما تمتنع الإدارة عن اتخاذ إجراء كان من الواجب عليها اتخاذه بحكم القانون، أما إذا لم يكن صدور القرار واجبا عليها فإن امتناعها لا يشكل قرارا سلبيا.

المطلب الثاني: أوجه الفرق بين القرار الإداري السلبي والقرار الإداري الضمني.

كثيرا ما يختلط الأمر على المهتمين بل وحتى على الممارسين التفرقة بين القرار السلبي والقرار الضمني بالرفض ويتمظهر هذا الأخير في حالة التظلم أو التقدم بطلب إلى جهة الإدارة فتحجم عن الإجابة عنه سواء بالقبول أو الرفض وتلتزم الصمت ، كما يكون القرار ضمنيا إذا اعتبر المشرع ، بنص خاص، السكوت رفضا إذا مضت عليه فترة معينة ، أما القرار الإداري السلبي فيكون متلازما مع سلطة الإدارة المقيدة ، أما القرار الإداري الضمني فتكون سلطة الإدارة تقديرية في اتخاذ القرار هذا فضلا على أنه في القرار الضمني يجب أن يحدد المشرع للإدارة ميعادا معينا لاتخاذه خلاله ، فإن مضت المدة دون اتخاذ القرار يعتبر ذلك بمثابة رفض ضمني [9] وهو ما ينطبق على قرارات رفض طلب الاستقالة [10] أو بمثابة استجابة شريطة التنصيص على ذلك ( مثلا المادة 48 من القانون 12/90 المتعلق بالتعمير)[11] بينما في القرار السلبي يلزم القانون الإدارة باتخاذ القرار دون تحديد ميعاد لذلك.

المطلب الثالث: خصائص القرار الإداري السلبي.

أولا: القرار الإداري السلبي مقرر بنص قانوني.

فلا يمكن أن يتم إلا بموجب نص يقرره ولا يمكن القول بأن هناك عرفا إداريا يقرره.

ثانيا: القرار الإداري قرار مستمر.

فمادامت الإدارة مستمرة في الامتناع عن تطبيق الحكم الذي فرضه القانون عليها فهناك إذن قرار سلبي بالامتناع أو قرار سلبي بالرفض.

ثالثا: القرار الإداري السلبي لا يخضع للتعليل بحكم طبيعته.

رابعا: القرار الإداري السلبي غير قابل للسحب.

أحيانا قد ينشأ عن القرارات الإدارية السلبية آثار وحقوق للمعنيين بها خاصة في قضايا التسوية الوضعية للموظفين وفي هذا السياق فقد قضى مجلس الدولة الفرنسي بأن رفض المجلس الإقليمي التصديق على مداولة المجلس البلدي بإلغاء بعض الوظائف بالبلدية وأن هذا القرار ينشئ حقوقا ومزايا لأصحاب الشأن من الموظفين الذي صدرت في مواجهتهم هذه المداولة وأن التصديق اللاحق لا يؤدي إلى سحب قرار الرفض الذي أصبح نهائيا.[12]

المطلب الرابع: الأساس القانوني للقرار الإداري السلبي.

القرار الإداري السلبي ذو نشأة فرنسية خالصة إذ اعتبر المجلس الدستوري الفرنسي سكوت الإدارة عن اتخاذ قرار خلال فترة معينة ينشأ قرار إداري بالرفض وهذا المبدأ لا يمكن أن يتقرر إلا بنص تشريعي، وانتقلت الفكرة بعد ذلك إلى العالم العربي ممثلا في القضاء المصري والكويتي والسعودي والأردني [13]، ولكي نكون أمام قرار إداري سلبي وجب توفر ثلاث شروط وهي :

أولا: وجود التزام قانوني يفرض على الإدارة إصدار القرار الإداري.

لنكون أمام قرار إداري سلبي وجب أن يكون هناك نص تشريعي يلزم الإدارة بإصدار قرار إداري معين. كما هو عليه الحال في قانون مجلس الدولة المصري لسنة 1972 في مادته العاشرة التي نصت على أنه ” يعتبر في حكم القرارات الإدارية رفض السلطات الإدارية أو امتناعها عن اتخاذ قرار كان من الواجب عليها اتخاذه وفقا للقوانين واللوائح”.

كما نصت المادة الرابعة من القانون رقم 20 لسنة 1981 بإنشاء دائرة المحكمة الكلية للنظر في المنازعات الإدارية بدولة الكويت على أنه ” يعتبر في حكم القرارات الإدارية رفض السلطة الإدارية أو امتناعها عن اتخاذ قرار كان من الواجب عليها اتخاذه وفقا للقوانين واللوائح”.

أما في المملكة العربية السعودية فقد نصت المادة 13/ب من نظام ديوان على أنه : ” يعد في حكم القرار الإداري رفض جهة الإدارة أو امتناعها عن اتخاذ قرار كان من الواجب عليها اتخاذه طبقا للأنشطة واللوائح”[14]

ثانيا: امتناع الإدارة عن إصدار القرار الإداري.

ينشأ القرار الإداري السلبي عندما تمتنع الإدارة عن اتخاذ قرار واجب عليها اتخاذه طبقا لنص تشريعي وهو ما يسمى بالسلطة المقيدة للإدارة ، وفي المقابل فإذا كان القانون يترك للإدارة الخيار في اتخاذ القرار وهو ما يعرف بالسلطة التقديرية فإننا لا نكون حينئذ أمام قرار إداري سلبي[15].

ويتحقق الامتناع أيضا في حال عدم صدور القوانين أو المراسيم ، فقد سبق لمجلس الدولة الفرنسي أن ألغى قرار رئيس الوزراء السلبي من عدم سن القوانين المنصوص عليها في المادة 75 من القانون الصادر بتاريخ 04/03/2002 المتعلق بمهنة مجبري العظام كما ألغى المجلس المذكور القرار السلبي لمجلس الوزراء الفرنسي بالامتناع عن إصدار مرسوم طبقا للمادة 21 من القانون الصادر بتاريخ 02/08/2005 اتي نصت على أن الأشخاص غير المدرجين في سجل الشركات يسمح لهم بالاشتراك في المبيعات الشخصية في الحرف الصغيرة والمتوسطة طبقا لقرار من مجلس الوزراء وقرر مجلس الدولة أنه بالنظر إلى أن الحكومة لديها التزام باتخاذ المرسوم المنصوص عليه في المادة 21 من القانون المذكور في فترة زمنية معقولة وأن الظروف التي استشهد بها الوزير ليس من شأنها أن تعفي الحكومة من هذا الالتزام.

وإذا كان المشرع الفرنسي قد اشترط مرور أجل أربعة اشهر حتى يتحقق امتناع الإدارة ويصبح تصرفها يندرج ضمن القرار السلبي فإن الوضع يختلف في كل من مصر والكويت واعتبر القضاء أن الامتناع يتحقق حتى لو لم يحدد المشرع مدة معنية بذلك ومما جاء في حكم المحكمة الإدارية العليا بمصر ما يلي : ” …..ذلك أن سكوت الإدارة عن اتخاذ قرار يلزمها القانون باتخاذه – حتى لو لم يحدد مدة معينة- يعني تعطيلها لنفاذ أحكام القانون ، عزوفا عن الوفاء بالتزام يتطلب القانون الوفاء به ، ومن ثم يتعين عليها ممارسة اختصاصها الذي أسنده القانون إليها ، وإلا كانت في موقف الممتنع عن اتخاذ إجراء يوجب القانون عليها اتخاذه وهو الموقف الذي يشكل القرار السلبي الذي يندرج في عدد القرارات الإدارية التي يجوز الطعن عليها بالإلغاء”[16].

ثالثا: يجب أن يكون امتناع الإدارة في إصدار القرار في إطار السلطة المقيدة.

ونورد حكم المحكمة الإدارية العليا بمصر الذي وضح هذه النقطة وفق الحيثية التالية : ” لكي نكون بصدد قرار إداري سلبي يتعين أن يكون القانون قد فرض على الإدارة اتخاذ قرار بلا أدنى تقدير لها في هذا الشأن ، ورغم توافر الشروط المقررة على النحو المحدد تشريعا ، فإن جهة الإدارة قد أصمت أذنيها عن نداء القانون ، والتزمت السلبية ، ولم تنهض لاتخاذ القرار الذي فرض عليها المشرع اتخاذه ، أما إذا لم يكن إصدار مثل هذا القرار واجبا ، فإن امتناعها عن إصداره لا يشكل قرارا سلبيا مما يقبل الطعن فيه بالإلغاء”[17].

المطلب الخامس: آثار القرار الإداري السلبي.

إن الحكم بإلغاء القرار الإداري السلبي لا يتضمن بذاته تحقيق الأثر القانوني الذي امتنعت الإدارة عن إحداثه ويتعين لتحقيق هذا الأثر صدور قرار بذلك من جهة الإدارة ، فهذه الأخيرة ملزمة عند إلغاء قراره السلبي بأن تتخذ قرارات بدلا منها لتصحيح الأوضاع القانونية لصالح من صدرت لهم أحكام قضائية بالإلغاء [18].

وفي هذا الصدد تقول المحكمة الإدارية العليا بمصر : ” وليس من أثر الحكم من صدر لصالحه مرقى بالحكم ذاته وإلا كان ذلك بمنزلة حلول المحكمة محل الإدارة وفي عمل من صميم اختصاصها ، بل لا بد من صدور قرار إداري جديد ينشئ المراكز القانونية في هذا الشأن على مقتضى ما قضت به المحكمة، وليس للمحكمة أن تلزم جهة الإدارة بإجراء الترقية في وقت معين مهما وجد من الدرجات الشاغرة ، إذ لا تملك المحكمة أن تنصب نفسها مكان الإدارة”[19] .

المبحث الثاني: الرقابة القضائية على القرار الإداري السلبي.

إذا لم تصدر الإدارة القرار الإداري الذي كان من الواجب عليها اتخاذه طبقا لنص قانوني وفي إطار السلطة المقيدة فإننا، كما أشرنا سابقا، نكون أمام قرار إداري سلبي قابل للطعن أمام القضاء الإداري، غير أن الإشكال المطروح هو كيف تعاملت محاكم الدرجة الأولى ومحكمتي الدرجة الثانية والغرفة الإدارية بمحكمة النقض مع هذا النوع من القرارات الإدارية.

 المطلب الأول: رقابة محاكم الدرجة الأولى.

لقد اعتبرت الحكمة الإدارية بمراكش في حكمها عدد 191 بتاريخ 23/10/2012 في إطار الملف رقم 102/3/2011 [20] ،وفي سعيها لرد الدفع المثار من طرف الجهة المطلوبة في الطعن بكون الطعن قدم خارج الأجل القانوني المنصوص عليه في المادة 23 من القانون رقم 41/90 المحدث للمحاكم الإدارية وفق ما تضمنته الحيثية التالية:

(.. لكن ،حيث إنه من جهة أولى، فلا يوجد ضمن وثائق الملف ما يفيد تبليغ الطاعنة بالقرار المطعون فيه ولا علمها اليقيني بمضمونه وتاريخ صدوره، ومن جهة ثانية، فالقرار الإداري الذي يتقيد بأجل الطعن المنصوص عليه في المادة أعلاه هو القرار الإيجابي التنفيذي الذي يفرض التزاما ويحمل أعباء للمخاطب به وليس القرار الإداري السلبي الذي لا يتضمن القيام بأي إجراء تنفيذي على اعتبار أنه ينفذ بذاته وينتج أثره القانوني عند صدوره في الحال ، وهو بذلك لا يتقيد بأجل الستين يوما للطعن بالإلغاء أصلا لكونه قرار مستمر في إنتاج آثاره التي تبقى مسترسلة في الزمان ، وأن الطعن فيه يظل مفتوحا طالما استمرت حالة الامتناع من جانب الإدارة المصدرة له ، ومن تم فإن قرار الإدارة المطلوبة في الطعن برفض منح الطاعنة شهادة الإجازة الوطنية هو قرار سلبي يحمل بين طياته رفضا مستمرا في آثاره ، مما يبقى الطعن فيه بالإلغاء مفتوحا وغير مقيد بأجل الستين يوما المحدد لدعوى الإلغاء للتجاوز في استعمال السلطة ……. الشيء الذي يجعل الدفع المثار غير مبني على أساس ويتعين رده).

وفي حكم صادر عن المحكمة الإدارية بالرباط بتاريخ 06/03/2014 في الملف رقم 359/7105/2013 [21] أكد في أحدى حيثياته على (…..أن المطلوبة في الطعن لم تدل بأي بيان دال على تبليغ المقرر محل الطعن إلى الطاعنة أو علمها به على النحو المذكور…، ومن جهة ثانية فإنه ما دامت الإدارة قد اتخذت موقفا سلبيا بشأن وضعية الطاعن المتصلة بالتعويضات محل الطلب ، فإننا نكون أمام قرار مستمر يجوز الطعن فيه في أي وقت دون التقيد بأجل دعوى الإلغاء ، والأساس القانوني لذلك هو أن تلك القرارات السلبية تقوم على فكرة الاستمرار ….).

وفي حكم حديث صادر عن المحكمة الإدارية بوجدة عدد 1210 بتاريخ 09/12/2020 في الملف رقم 120/7110/2020 [22] اعتبر(…القرارات الإدارية بالرفض تندرج ضمن القرارات السلبية التي لا يمكن مواجهتها بالأجل طالما أنها مستمرة في انتاج آثارها وأن أجل الطعن فيها يظل مفتوحا طالما استمرت حالة الرفض…).

كما سبق لنا أن أوردنا في المبحث الأول لموقف المحكمة الإدارية بأكادير [23] – المؤيد استئنافيا- غير أن محكمة الاستئناف الإدارية بمراكش لم تتبن تعليل محكمة الدرجة الأولى بخصوص مدلول القرار المطعون فيه ( القرار السلبي) واعتبرته مجرد قرار إداري قدم داخل الأجل القانوني وقد أيدها في ذلك قرار الغرفة الإدارية بمحكمة النقض[24].

وعلى نفس المنوال السابق سارت المحكمة الإدارية بمكناس وأكدت في حكم حديث لها[25] أن رفض الوالي أو العامل القاضي بالتأشير على الميزانية السنوية للجماعة الترابية يعتبر قرارا إداريا سلبيا مؤثرا في المركز القانوني للجماعة لتعلق صرف الميزانية واستمرارية مرفق الجماعة الترابية على هاته التأشيرة وبذلك يكون خاضعا لمراقبة المشروعية من طرف القضاء الإداري.

أما المحكمة الإدارية بالدار البيضاء فقد اعتبرت في حكم صادر عنها [26] أن القرار السلبي المطعون فيه القاضي برفض تسلم تسليم الطاعن لجواز سفر جديد قد مس بمبدأ المساواة أمام القانون وبالحق بالتنقل وأخل بالمبادئ الدستورية التي تعد القانون الأسمى في المملكة الأمر الذي يجعل القرار الطعين قرارا مشوبا بعيب تجاوز السلطة لعدم مشروعيته.

ثانيا: بالنسبة لمحكمتي الدرجة الثانية.

ففي قرار لمحكمة الاستئناف بمراكش [27] اعتبرت فيه كون القرار موضوع النازلة هو قرار سلبي يحمل بين طياته رفضا مستمرا في آثاره ، مما يبقى الطعن فيه بالإلغاء مفتوحا وغير مقيد بأجل الستين يوما المحدد لدعوى الإلغاء.

وفي قرار لمحكمة الاستئناف الإدارية بالرباط [28] جاء فيه ما يلي : ( ..القرار السلبي هو الذي لا يتضمن القيام بأي إجراء تنفيذي على اعتبار أنه ينفذ بذاته وينتج أثره القانوني عند صدوره في الحال ولا يتقيد بأجل الستين يوما للطعن بالإلغاء لكونه قرار مستمر في إنتاج أثاره والتي تبقى مسترسلة في الزمان والطعن يظل مفتوحا طالما استمرت حالة الامتناع من جانب الإدارة المصدرة له سواء كان قرارا صريحا أو ضمنيا بالرفض…).

وفي قرار[29] مخالف لمحكمة الاستئناف الإدارية بالرباط أكد فيه ( أن الطاعن – المستأنف عليه- إذا كان قد استصدر عن طريق المحضر المنجز بتاريخ 30/10/2015 قرارا بالرفض من خلال ما عبر عنه مندوب وزارة الصيد البحري بالناظور من رفض لطلبه الرامي إلى إعادة بناء مركب الصيد الذي يملكه ، فقد كان يتعين عليه اللجوء إلى جهة القضاء الإداري المختص داخل أجل 60 يوما الموالية لهذا التاريخ ، وفقا لما هو منصوص عليه في المادة 23 من قانون 41/90 المحدث للمحاكم الإدارية ….وهو الأمر الذي لم يتحقق في نازلة الحال لكونه لم يعمل على رفع طلبه إلا بتاريخ 04/03/2016 وأنه لامجال للتمسك بكون الأمر يتعلق بقرار مستمر ، لأن ذلك يقتضي تجديد الطلب والتقيد في ذلك بالآجال المنصوص عليها قانونا والمحكمة عندما قضت بخلاف ذلك فإنها لم تجعل لحكمها المستأنف أساس من القانون ، الأمر الذي قررت معه المحكمة التصريح بإلغائه والحكم تصديا بعدم قبول الطعن).

المطلب الثاني: رقابة الغرفة الإدارية بمحكمة النقض.

ففي قرار للغرفة الإدارية بمحكمة النقض[30] اعتبر فيه ( …أنه مادامت الإدارة قد اتخذت موقفا سلبيا ، فإننا نكون أمام قرار مستمر يجوز الطعن فيه في أي وقت دون التقيد بأجل دعوى الإلغاء ، والأساس القانوني لذلك هو أن تلك القرارات السلبية تقوم على فكرة الاستمرار …).

وفي نفس السياق أصدرت الغرفة الإدارية بمحكمة النقض قرارا[31] أشارت من خلاله إلى (…أن القرار الإداري مرتبط بتوافر حالة قانونية تتمثل في رفض تسلم ملف الجمعية، فإن حالة استمراره تبقى قائمة مادامت تلك الحالة القانونية لم تتغير، وهو بذلك قرار سلبي مستمر لا يقيد الطعن فيه بميعاد الطعن بالإلغاء …).

وفي نفس التوجه فقد صدرت العديد من القرارات القضائية عن الغرفة الإدارية بمحكمة النقض [32].

وعكس التوجه السابق فقد صدرت العديد من القرارات القضائية عن محكمة النقض[33] تؤكد من خلالها على إخضاع القرارات الضمنية للأجل المنصوص عليه في المادة 23 من القانون رقم 41/90 المحدث للمحاكم الإدارية ومما جاء في إحدى حيثياتها ما يلي :

( لكن ، حيث إن المحكمة باطلاعها على معطيات النازلة وكذا وثائق الملف ومستنداته تبين لها أن الطاعنة – المستأنف عليها- لما كانت تستهدف من طعنها الحكم بإلغاء قرار الرفض الضمني الصادر عن رئيس الجماعة الحضرية للدار البيضاء والذي بمقتضاه رفض منحها رخصة بناء العقارات المملوكة لها ، وهو القرار الضمني الذي نشأ في ضوء الطلب الذي سبق لها أن تقدمت به أمام دار الخدمات بتاريخ 01/04/2013 ، واعتبرت طعنها داخل أجل 60 يوما الموالي لأجل 60 المحدد لأجل الطعن بالإلغاء وأنها لما لم تعمل على رفع طعنها إلا بتاريخ 14/07/2014- أي خارج الآجال القانونية- فيبقى الطعن المذكور غير مقبول باعتبار أن هذه الآجال من النظام العام يمكنها إثارته تلقائيا ولو لم يثره الأطراف، ورتبت عن ذلك إلغاءها للحكم المستأنف الذي قضى بخلاف ذلك ،وجاء قرارها مبينا على أساس صحيح من القانون وما أثير بالوسيلة على غير أساس).

إن غياب النص التشريعي الناظم للقرار الإداري السلبي في المغرب ،على غرار ما هو عليه الوضع في فرنسا ودول المشرق العربي وفق ما تم تفصيله أعلاه، قد خلق تباينا في الاجتهاد القضائي الإداري المغربي ،كما سبقت الإشارة إلى ذلك أعلاه ،كما جعل الفقه والقضاء الإداري المغربي يسقطان أحكام القرار الإداري الضمني على القرار الإداري السلبي[34] والحال أن لكل من هاذين النوعين من القرارين الإداريين أحكامهما الخاصة.

المبحث الثالث: مدى إمكانية وقف تنفيذ القرار الإداري السلبي.

الأصل أن القرارات الإدارية تكون قابلة للتنفيذ بمجرد صدورها ما لم تعمل الإدارة على تحديد تاريخ نفاذها[35]،واستثناء من هذه القاعدة يجوز للمعني بالقرار الإداري وقف تنفيذه [36] وإذا كان وقف تنفيذ القرار الإداري الصريح لا يثير أي إشكال فإنه على العكس من ذلك فوقف تنفيذ القرار الإداري السلبي قد أثار ولا زال يثير عدة نقاشات فقهية وقضائية.

لقد عارض الفقه والقضاء الفرنسي وقف تنفيذ القرارات الإدارية السلبية وكان ذلك في قضية مشهورة هي قضية” AMOROS” والتي تتعلق برفض السلطات المختصة إجراء التصنيفات والترتيب اللازمين للتعيين في وظيفة الأطباء كما رفضت السلطات إبلاغهم بالنتائج والتقديرات والتي على أساسها يتم ترتيبهم وتم الطعن في القرار السلبي وطلب وقف تنفيذه وأجاب مجلس الدولة الفرنسي بكون “القاضي الإداري لا يستطيع أن يأمر بوقف تنفيذ القرارات الإدارية إلا إذا تعلق الأمر بقرار تنفيذي وذلك تبعا لعدم استطاعته توجيه أوامر للإدارة”[37]

وتعزى أسباب هذا التوجه إلى اعتبارات واقعية تتمثل في كون القرار الإداري السلبي ينفذ بمجرد صدوره ودون أي مظاهر خارجية ولا يتجاوز لحظة صدوره وإلى مبدأ الفصل بين السلطات ولعدم توجيه أوامر للإدارة وإلى اعتبارات الملاءمة ، وقد تبدل الوضع بصدور تقنين العدالة الإدارية الفرنسي لعام 2000 وتم التنصيص على جواز وقف تنفيذ القرارات الإدارية السلبية في المادة 1-521 L [38].

أما دول المشرق العربي فقد أجازت وقف تنفيذ القرارات الإدارية ولم تميز بين القرارات الإيجابية والسلبية [39].

أما في المغرب فيبدو الوضع محتشما وظل القضاء الإداري المغربي بصفة عامة حبيس النظرة القديمة لقضاء مجلس الدولة الفرنسي [40] إلا ما استثني منها.

  خاتمة

لقد حاولنا من خلال هذه الدراسة المتواضعة للقرار الإداري السلبي إثارة بعض الإشكالات التي يثيرها هذا النوع من القرارات الإدارية خاصة على مستوى الممارسة القضائية في غياب نص قانوني مؤطر وعلى هذا الأساس ندعو المشرع المغربي بالتعجيل بضرورة سن إطار قانوني للقرار الإداري السلبي على غرار المشرع الفرنسي وبعض دول المشرق العربي يعترف للقاضي الإداري بسلطة إصدار أوامر للإدارة وبوقف تنفيذ القرارات السلبية على غرار القرارات الصريحة.

انتهى بحمد الله .

[1] للمزيد من الإيضاح يرجى الاطلاع على مقالنا المنشور بمجلة المحامي عدد 67 شتنبر 2016 الصفحة 75 وما يليها تحت عنوان حول دعوى الإلغاء.

[2] تعريف للأستاذ عادل الطبطبائي أورد الأستاذ سعد الشتيوي العنزي حول الرقابة القضائية على القرار السلبي والمنشور بمجلة القضاء الإداري العدد الأول، السنة الأولى، صيف 2012 الصفحة 16.

[3]حكم المحكمة الإدارية العليا بمصر بجلسة 4/5/1985 أورده الأستاذ سعد الشتيوي العنزي مرجع سابق الصفحة 17.

[4] الأستاذ سعد الشتيوي العنزي مرجع سابق الصفحة 17.

[5] الحكم أورده الأستاذ محمد حسين المجالي في مقاله تحت عنوان التحليل القانوني للقرار الإداري السلبي ومدى جواز وقف تنفيذه والمنشور ببريده الإلكتروني.

[6] على الرغم من هذا التعريفين غير أننا لا نتفق فيما ذهبا إليه (قرار الاستئنافي وحكم إدارية أكادير) وسيأتي موقفنا مفصلا في هذا الشأن في المبحث الثاني.

[7] قرار محكمة الاستئناف الإدارية بالرباط عدد 703 بتاريخ 28/05/2008 منشور بالمجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية عدد 86، ماي – يونيو 2009 الصفحة 237 وما يليها.

[8] الحكم رقم 797 بتاريخ 31/05/2016 في الملف رقم 74/7110/2016 غير منشور، والمؤيد استنافيا بموجب القرار رقم 145 بتاريخ 25/01/2017 في الملف رقم 909/7205/2016 ضم إليه الملف رقم 1062/7205/2016.

[9] الفقرة الأخيرة من المادة 23 من القانون 41/90 المحدث للمحاكم الإدارية تنص على ما يلي: ” إذا التزمت الإدارة الصمت طوال ستين يوما في شأن طلب قدم إليها اعتبر سكوتها عنه ما لم ينص قانون على خلاف ذلك بمثابة رفض له، وللمعني بالأمر حينئذ أن يطعن في ذلك أمام المحكمة الإدارية داخل أجل 60 يوما يبتدئ من انقضاء مدة الستين يوما المشار إليها أعلاه”.

[10] ينص الفصل 77 من النظام الأساسي العام للوظيفة العمومية كما وقع تتميمه وتغييره على أنه ” لا تنتج الاستقالة إلا عن طلب كتابي يعرب المعني بالأمر فيه من غير غموض عن رغبته في مغادرة أسلاك إداراته أو مصلحته بكيفية غير التي يحال بها على التقاعد

ولا عمل للاستقالة إلا إذا قبلتها السلطة التي لها حق التسمية والتي يجب أن تصدر مقررها في أجل شهر واحد ابتداء من التاريخ الذي تسلمت فيه طلب الاستقالة

ويجري العمل بالاستقالة ابتداء من التاريخ الذي تحدده السلطة المذكورة”.

وهو المنحى الذي أكده اجتهاد الغرفة الإدارية بمحكمة النقض في العديد من قراراتها غير المنشورة، منها القرار رقم 1299/1 بتاريخ 29/11/2018 في الملف رقم 507/4/1/2017 والقرار رقم 1371/1 بتاريخ 13/12/2018 في الملف رقم 424/4/1/2017 والقرار رقم 1187/1 بتاريخ 08/11/2018 في الملف رقم 658/4/1/2017.

[11] تنص المادة 48 من القانون رقم 12/90 المتعلق بالتعمير على أنه ” في حالة سكوت رئيس مجلس الجماعة تعتبر رخصة البناء مسلمة عند انقضاء شهرين من تاريخ إيداع طلب الحصول عليها”.

[12] الاجتهاد أورده الأستاذ سعد الشتيوي العنزي مرجع سابق الصفحة 29.

[13] الأستاذ الشتيوي العنزي مرجع سابق الصفحة 21.

[14] الأستاذ منيع الله خضر العتيبي، القرار الإداري السلبي والطعن فيه بالتعويض في نظام ديوان المظالم السعودي، رسالة ما جستير الصفحة 20.

[15] الأستاذ منيع الله خضر العتيبي، مرجع سابق الصفحة 24 وما يليها.

[16] الأستاذ الشتيوي العنزي مرجع سابق الصفحة 24.

[17] الأستاذ محمد حسين المجالي مرجع سابق.

[18] الأستاذ منيع الله خضر العتيبي، مرجع سابق الصفحة 50 وما يليها.

[19] الحكم أورده الأستاذ العنزي مرجع سابق الصفحة 37.

[20] حكم غير منشور أيد استنافيا بموجب القرار – غير منشور- رقم 515 بتاريخ 11/04/2013 في الملف الاستئنافي الإداري رقم 54/1912/2013

[21] حكم غير منشور.

[22] حكم غير منشور.

[23] هامش رقم 7 أعلاه.

[24] قرار الغرفة الإدارية بمحكمة النقض عدد 987/1 بتاريخ 12/11/2020 في الملف الإداري رقم 1132/4/1/2017 غير منشور.

[25] حكم عدد 31/7110/2021 بتاريخ 24/02/2021 في الملف رقم 154/7110/2020 غير منشور.

[26] حكم عدد 307 بتاريخ 30/01/2008 في الملف رقم 287/2007 غ غير منشور.

[27] قرار رقم 365 بتاريخ 04/05/2011 في الملف رقم 659. 5 / 10 غير منشور.

[28] القرار عدد 3072 بتاريخ 16/06/2016 في الملف رقم 302/7206/2016 غير منشور.

[29] القرار رقم 2647 بتاريخ 06/06/2017 في الملف رقم 207/7205/2017 غير منشور.

[30] القرار عدد 227 بتاريخ 31/03/2011 في الملف رقم 1232/4/1/2009 غير منشور.

[31] القرار رقم 560/1 بتاريخ 17/05/2018 في الملف الإداري رقم 3096/4/1/2016 منشور بمنشورات المجلة المغربية للأنظمة القانونية والسياسية، الدليل القانوني والقضائي رقم 5 الصفحة 120 وما ليها.

[32] منها القرار رقم 704/1 بتاريخ 28/06/2018 في الملف الإداري رقم 3234/4/1/2017، منشورات المجلة المغربية للأنظمة القانونية والسياسية مرجع سابق الصفحة 148.

[33] القرار رقم 1243/1 بتاريخ 12/10/2017 في الملف الإداري رقم 656/4/1/2017 والقرار رقم 676/1 بتاريخ 21/06/2018 في الملف رقم 2917/4/1/2017 منشورات المجلة المغربية للأنظمة القانونية والسياسية مرجع سابق.

[34] لمعرفة رأي الفقه المغربي يرجى الاطلاع على مقال الأستاذ هشام هدي تحت عنوان “القرار الضمني بين أحكام الافتراض ورقابة المشروعية “والمنشور بالمجلة المغربية للإدارة المحلية والتنمية عدد 155 نونبر – دجنبر 2020 الصفحة 217 وما يليها.

[35] للمزيد من الإيضاح حول نفاذ القرارات الإدارية يرجى مراجعة كتاب الدكتور سليمان محمد الطماوي في “الوجيز في القانون الإداري” دراسة مقارنة الطبعة 1992 الصفحة 566 وما يليها.

[36] تنص المادة 24 من القانون رقم 41/90 المحدث للمحاكم الإدارية على أنه ” للمحكمة الإدارية أن تأمر بصورة استثنائية بوقف تنفيذ قرار إداري رفع إليها طلب يهدف إلى إلغائه إذا التمس ذلك منها طالب الإلغاء صراحة”.

[37] الأستاذ محمد حسين المجالي مرجع سابق.

[38] الأستاذ حمد حسين المجالي مرجع سابق.

[39] الأستاذ الشتيوي العنزي مرجع سابق الصفحة 35.

[40] ففي قرار للغرفة الإدارية بمحكمة النقض عدد 62 بتاريخ 15/01/2004 في الملف رقم 3006/4/1/2003 اعتبر أن طلب إيقاف التنفيذ ضد القرار الإداري السلبي لا يمكن إيقافه. (طلب رفض تجديد الإقامة)، حكم المحكمة الإدارية بمراكش عدد 335 بتاريخ 10/10/2017 في الملف 325/7106/2017 غير منشورين.